Die WTO-Rechtsordnung in der "Globalisierungsfalle"?

Die WTO-Rechtsordnung hat sich seit ihrem Inkrafttreten 1995 einerseits als effektive Rechtsordnung für den Welthandel erwiesen und von den Streitbeilegungsverfahren der WTO wurde seither intensiv Gebrauch gemacht. Andererseits wurde in der Öffentlichkeit – v.a. bei den NGOs - wiederholt – zuletzt im Zusammenhang mit der Ministerkonferenz von Seattle Ende November/Anfang Dezember 1999 – die kritische Frage aufgeworfen, ob die Organisation und ihre Rechtsordnung den Herausforderungen der Globalisierung gewachsen sei und ob angesichts behaupteter negativer ökologischer und sozialer Auswirkungen der Weltwirtschaft nicht eine stärkere Beschränkung der Rolle der WTO wünschenswert sei.

Diese beiden Fragen lassen sich nur beantworten, wenn man zum einen das Verhältnis zwischen wirtschaftlicher Globalisierung und den Regelungsmechanismen des Welthandelsrechts der WTO analysiert und zum anderen untersucht, inwieweit die WTO-Rechtsordnung bei negativen ökologischen oder sozialen Folgewirkungen korrigierende Eingriffe der Staaten zulässt oder verhindert.

Die ökonomische Globalisierung, d.h. das Phänomen, dass z.B. durch die modernen Techniken der Telekommunikation im Verbund mit der Bildung großer transnationaler Wirtschaftsunternehmen und durch die sich weitgehend außerhalb des Einflussbereiches der staatlichen Notenbanken vollziehenden internationalen Finanztransaktionen großen Stils die ökonomischen Prozesse sich zunehmend im weltweiten Maßstab über die Grenzen der Staaten hinweg vollziehen und sich staatlicher Regelung mehr und mehr entziehen, wird u.a. begleitet durch eine ökologische Globalisierung. Dies betrifft die Erkenntnis, dass Umweltgefährdungen nicht vor Grenzen halt machen, sondern Teil eines weltweiten ökologischen Systems sind und auch nur im globalen Maßstab wirksame Maßnahmen im Umweltschutz getroffen werden können. Auch auf sonstiger politischer Ebene kommt der Prozess der Globalisierung in einer zunehmenden faktischen und rechtlichen Entstaatlichung zum Ausdruck. Hierunter ist die abnehmende Fähigkeit der Staaten zu verstehen, zum einen in den verschiedenen Bereichen der Globalisierung wirksame politische Maßnahmen durchzuführen, z.B. in der Konjunktur- oder Währungspolitik, weil durch die Globalisierung die Zielgruppen der Maßnahmen sich der Wirkung entziehen können, z.B. durch Verlagerung der Produktion in ein anderes Land, zum anderen, weil die Staaten zunehmend rechtliche Regelungskompetenzen an internationale staatliche und nichtstaatliche Akteure abgegeben haben.

Welche Rolle können vor diesem Hintergrund der zunehmenden Globalisierung und damit der Entstaatlichung die Staaten – und in ihnen das einzelne Wirtschaftssubjekt – im Rahmen des Welthandelssystems spielen?

Die WTO-Rechtsordnung geht – was den theoretischen ökonomischen Bezugsrahmen angeht – nach wie vor von der Gültigkeit der von David Ricardo entwickelten Theorie der komparativen Kostenvorteile aus, d.h. der Hypothese, dass durch eine effektive internationale Arbeitsteilung und der daraus sich ergebenden Spezialisierung in der Güter- und Dienstleistungsproduktion eine optimale Ressourcenallokation und im Ergebnis eine einzelstaatliche und zugleich weltweite Wohlfahrtsmehrung eintritt.

Die WTO-Rechtsordnung hat dabei die Aufgabe – als internationales Regime – im Rahmen einer weltweiten gesellschaftlichen, politischen und ökonomischen Pluralität einen verlässlichen Ordnungsrahmen für die internationale wirtschaftliche Kooperation zu schaffen. Dabei sind die Staaten bzw. die EG zwar die maßgeblichen Akteure in der WTO, eigentliche Schutzsubjekte der WTO sind jedoch die einzelnen Wirtschaftssubjekte, deren optimale Ressourcenallokation als Grundlage des angestrebten universellen Wohlfahrtsgewinns die ultima ratio der WTO-Rechtsordnung bildet.

Grundlegende Regelungsprinzipien der WTO-Rechtsordnung sind dabei im Sinne der angestrebten komparativen Kostenvorteile das Prinzip der Offenheit der Märkte, d.h. das Verbot nichttarifärer Handelshemmnisse verbunden mit dem Abbau der Zölle, sowie das Prinzip der Nichtdiskriminierung, und zwar im Außenverhältnis, d.h. gegenüber anderen Staaten, aber auch im Innenverhältnis, d.h. ein Protektionismusverbot im eigenen Land.

Was bedeuten nun diese grundlegenden Prinzipien der WTO-Rechtsordnung für die Lösung globaler ökologischer oder sozialer Probleme?

Entscheidend ist, dass der einzelne Staat seine – allerdings durch die faktische und rechtliche Entstaatlichung verringerte – ordnungspolitische Handlungsfreiheit im Innern behält. Bei der Ausübung seiner Handlungsfreiheit muss er allerdings das Prinzip der Offenheit seiner Märkte nach außen und das Nichtdiskriminierungsprinzip beachten: Dies bedingt u.a., dass nach der WTO-Rechtsordnung der einzelne Staat nicht Produktionsstandards zur einseitigen Grundlage von Handelsbeschränkungen machen kann, z.B. weil ein Produkt mit umweltschädigenden Verfahren in einem anderen Staat produziert worden ist oder unter negativen sozialen Produktionsbedingungen, z.B. Kinderarbeit. Solche Maßnahmen verstoßen – so die WTO-Rechtsprechung - gegen Vorschriften der WTO-Rechtsordnung. Nach dem WTO-Recht sollten solche handelsbeschränkenden Maßnahmen im Hinblick auf ökologische oder soziale Risiken bei der Produktion nur im Rahmen internationaler Regelungen festgelegt werden.

Das heißt, nach dem WTO-Recht muss der einzelne Staat z.B. Umweltschutzmaßnahmen, wenn sie sich auf Importgüter auswirken, versuchen, durch multilaterale Abkommen abzusichern. Das ist auch ökologisch sinnvoll, weil Umweltprobleme nun einmal globale Prozesse darstellen.

Die WTO-Rechtsordnung hindert also die Staaten nicht am Umweltschutz oder an anderen gesellschaftspolitischen Ordnungsmaßnahmen, wie manche NGOs meinen, sondern fordert internationale Kooperation. Wenn ordnungspolitische Maßnahmen in einem Land unterbleiben, liegt dies eher in der Verantwortung seiner Regierung und ist nicht auf das Konto der WTO-Rechtsordnung zu schreiben.